Шенгенская эхо-камера: визовые ограничения ударят по уязвимым категориям россиян, но ничем не помогут ЕС

Что именно предусматривает решение Еврокомиссии

Решение Комиссии — так называемое implementing decision — носит обязательный характер для государств — членов ЕС. Это не просто «рекомендация». В соответствии со статьей 291 Договора о функционировании Европейского союза государства-члены делегируют Комиссии полномочия принимать решения, как именно исполнять действующее законодательство ЕС, в данном случае — Визовый кодекс. Решение Комиссии было предварительно одобрено всеми государствами-участниками в визовом комитете.

Решение не затрагивает исключительные суверенные полномочия государств-членов и не отменяет положения Визового кодекса в отношении россиян. Для них продолжает действовать тот же самый визовый режим с теми же видами виз, что и раньше. Тем не менее порядок их получения существенно ужесточается.

В соответствии с новыми правилами многократная виза может быть выдана только близким родственникам граждан и резидентов ЕС, а также транспортным работникам на срок девять месяцев при тех же условиях. В обоих случаях — на год, при условии двух использованных виз в течение двух лет.

У государств осталась возможность выдавать в исключительных случаях многократные визы тем заявителям, которые докажут необходимость или обоснуют свое намерение часто или регулярно ездить в ЕС, при условии, что они подтвердят свою добросовестность и надежность. То есть заявитель должен подтвердить законное использование предыдущих виз, свое экономическое положение в стране происхождения и искреннее намерение покинуть территорию стран ЕС до истечения срока действия визы, на которую он подал заявление. В этом случае консульство может выдать многократную визу сроком до пяти лет.

Еврокомиссия указала, что этот вариант может быть целесообразен, в частности, в отношении «диссидентов, независимых журналистов, правозащитников, представителей организаций гражданского общества или других уязвимых категорий лиц, а также членов их семей».

Новые правила, как следует из названия и текста документа, будут применяться только при рассмотрении заявлений в консульствах на территории России. При этом будут строго соблюдаться правила консульской юрисдикции, то есть обойти этот барьер тем, кто живет в России, не удастся.

Но и россияне, живущие в третьих странах, всё равно столкнутся с существенными препятствиями, если не смогут четко доказать законное и стабильное проживание в консульском округе, в котором они подают заявление. При этом нужно учитывать, что в сентябре 2022 года Брюссель ужесточил правила приема заявлений на визу от россиян в третьих странах, включая Казахстан, Сербию, Турцию, ОАЭ и так далее. Более того, ЕС давит на государства, особенно на кандидатов на вступление в ЕС (таких, как Черногория и Сербия). Брюссель требует от них ужесточить миграционный режим и затем ввести визы для граждан России.

Граждане России как угроза безопасности ЕС

В отличие от решений ряда стран ЕС, принятых в 2022 году, это решение Европейской комиссии не содержит очевидных противоречий с правом ЕС. Внешне оно сбалансировано, его нельзя назвать дискриминационным. Тем не менее эта мера вызывает вопросы: насколько она обоснованна и необходима и к каким побочным последствиям может привести.

Еврокомиссия обосновывает свое решение «миграционными рисками и рисками безопасности», связанными с заявителями-россиянами. Использование Россией миграции как оружия, акты саботажа, киберугрозы и «потенциальное злоупотребление визами для пропаганды российской агрессивной войны и иной враждебной деятельности» требуют, по мнению Еврокомиссии, усиленного контроля.

Этот аргумент вроде бы звучит убедительно, но в публичном пространстве нет доказательств того, что россияне, использующие многократные визы, каким-либо образом причастны к диверсиям или саботажу. Недавние случаи в Германии связаны с лицами с двойным гражданством, а также с гражданами Германии, а вовсе не с «туристами», прилетающими и улетающими по пятилетним визам.

Документ Еврокомиссии очевидно исходит из того, что российские граждане как таковые представляют собой угрозу безопасности ЕС в силу своего гражданства (nationality). В постановлении, в частности, говорится (со ссылкой на проведенную оценку), что люди с другим гражданством, проживающие в России, представляют меньший риск для безопасности ЕС, поэтому вводимые ограничения на них не распространяются.

Визовые ограничения как «коллективная ответственность» россиян

Верховный представитель и заместитель председателя Еврокомиссии Кая Каллас, комментируя решение, заявила: «Одновременно начинать войну и рассчитывать на свободное передвижение по Европе вряд ли оправданно». Высказывание сделано в официальном качестве и де-факто объясняет вводимые меры как санкцию за войну. Такая позиция проблемна и юридически, и фактически. Войны — и агрессивные войны в особенности — развязываются государствами, а преступление агрессии совершается руководителями. Понятия «коллективной ответственности граждан» международное право не знает.

Если меры рассматриваются как санкция против граждан, остается неясным, какого именно поведения от них ожидают и каким образом измеряется эффект подобной «санкции». Перекладывание вины на 140-миллионную совокупность граждан, включая тех, кто публично выступает против войны и несет за это риски, выглядит необоснованно.

В то же время, существует принципиальная разница между депортациями, интернированием по национальному признаку и жесткой визовой политикой. Поэтому эмоциональная реакция многих критиков этой меры из числа антивоенно настроенных россиян иногда чрезмерна и морально неоднозначна.

Но это не снимает вопросов к логике самой меры.

Дискриминация? Визовые ограничения и права человека

Со времен своего пребывания на посту премьер-министра Эстонии Кая Каллас повторяет мантру: «Путешествовать в Европу [EC] — это не право, а привилегия». В узко юридическом смысле это отчасти верно: никто не имеет общего права на въезд в иностранное государство без соответствующего разрешения.

Но ЕС — это не «государство». Это правовой порядок, который обязывает его институты и входящие в Евросоюз государства применять законодательство ЕС и Хартию об основных правах. Это предполагает, что действия на уровне Брюсселя будут соответствовать основным обязательствам в области прав человека, включая защиту беженцев. Поэтому неизбирательные меры, которые стигматизируют целую национальную группу как «угрозу безопасности», очень похожи на коллективное наказание, особенно когда они явно направлены против национальной группы как таковой и оправдываются действиями руководства государства.

Как и в других случаях такого рода «коллективных санкций», они не только поражают тех, кто не причастен к преступлениям, но и непропорционально затрагивают тех, кто сопротивляется преступному режиму. А ведь решение ЕС принято на фоне эскалации не только войны, но и репрессий внутри России.

Особую тревогу вызывает то, что сокращаются возможности, связанные с защитой жертв диктаторского режима и преследуемых групп: с лета этого года практически приостановлена программа Германии по приему россиян (так называемые «гуманитарные визы»), которые помогали российским диссидентам, журналистам и правозащитникам выезжать из России и законно проживать в Германии.

Что касается вероятных попыток преследуемых россиян получить убежище в ЕС, то здесь реальных вариантов еще меньше. Если называть вещи своими именами, а не бюрократическими эвфемизмами, вроде «миграционного риска», то визовые ограничения как раз и вводятся для того, чтобы число прошений на убежище сокращалось.

Последствия

Визовый режим в отношении российских граждан был значительно ужесточен с началом полномасштабной войны в 2022 году. Сначала отменили облегченный режим (который применялся только к отдельным категориям заявителей). В целом, была дана установка на резкое сокращение выдачи виз россиянам и усиление контроля. Тем не менее к заметному росту числа отказов в визах это не привело.

Более того, целый ряд государств (имеющих наземную границу с Россией, а также Дания и Чехия) вообще прекратили выдачу виз россиянам, кроме отдельных случаев. Пограничные государства пошли еще дальше — запретили въезд россиянам с действующими визами других государств ЕС. С учетом отсутствия прямых авиарейсов из России в европейские страны путешествие в ЕС даже при наличии визы стало крайне дорогим и обременительным. Это уже привело к радикальному сокращению числа путешественников с визами, в том числе пресловутых «туристов». Поэтому с введением новой меры и без того сильно ослабленный поток россиян несколько уменьшится, но вряд ли радикально.

При этом остается важный вопрос, ответа на который нет в решении Еврокомиссии и в комментариях чиновников ЕС: почему усиление контроля невозможно при действующей системе, и так в целом не слишком благоприятной для россиян? Каковы конкретные последствия мер, принятых в 2022 году? И есть ли вообще позитивные результаты?

Основной удар новых мер придется именно по той немногочисленной категории россиян, для которой предусмотрено исключение: встречи с близкими будут чаще происходить на территории третьих стран — не всегда безопасных, в том числе из-за сотрудничества местных властей с Россией. Для многих именно «мультивиза» была инструментом «быстрого выхода» — возможностью оперативно и законно покинуть Россию при ухудшении ситуации. Эти визы действительно спасали свободу и иногда жизнь.

Сотрудникам силовых структур и военным въезд в «недружественные страны» запрещен — им визы не нужны. А другие категории граждан — например, молодые специалисты и студенты — в случае опасности фактически лишаются шанса на выстраивание легальных маршрутов, включая поиск защиты.

Текущая мера вряд ли существенно повлияет и на безопасность внутри ЕС. Владельцы шенгенских виз представляют собой минимальную угрозу безопасности ЕС, а на дипломатов эта мера не распространяется. Государства ЕС по-прежнему вольны выдавать виды на жительство, в том числе сотрудникам российских госструктур, — как делает, например, Венгрия (которая, к слову, не имела никаких возражений против обсуждаемых визовых «санкций»).

Нельзя оставлять без внимания и опасность, заложенную в самой конструкции «адресных исключений». Таких «эксклюзивных» мультивиз будет немного, а это означает дополнительные риски, которым будут подвергаться те самые диссиденты. В условиях эскалации репрессий сам факт обращения за подобной визой может подвергнуть человека риску, ведь значительная часть процедур идет через коммерческие визовые центры, контролируемые или тесно связанные с российскими спецслужбами. А значит, конфиденциальные сведения легко могут оказаться у тех же репрессивных органов.

Общественная реакция и проблема приоритетов

Решение вызвало эмоциональную волну в соцсетях, прежде всего, среди россиян. Но звучит и содержательная критика, которая не сводится к жалобам на «проблемы с отдыхом в Европе». Многие ставят вопрос о целях и приоритетах европейской политики в отношении России: эффективные меры против путинского режима не принимаются, тогда как символические ограничения для граждан продвигаются относительно быстро. При этом используется созвучная путинской логика о единстве народа с диктатором (что вряд ли сочетается с развертыванием репрессий). Очень многие говорят о том, что такого рода решения помогают путинской пропаганде.

Куда убедительнее выглядели бы адресные меры: расследования военных преступлений, выдача ордеров на арест, в том числе по «менее крупным» эпизодам военных преступлений, расширение черных списков по индивидуальным основаниям. Пока что персональные санкции остаются малоэффективными, потому что их применяют очень редко и во многих случаях запоздало.

Кая Каллас обвинила всех российских граждан в преступлении агрессии, но создание специального трибунала по этому преступлению до сих пор не завершено. Усилиями в том числе ряда членов ЕС трибунал, даже когда начнет работать, будет беспомощен в отношении высших должностных лиц («руководящая тройка» — президент, премьер-министр, министр иностранных дел), пока те сами не уйдут в отставку.

В случае с Путиным это де-факто означает иммунитет на неопределенный срок. Параллельно отдельные государства своими действиями подрывают международное правосудие и нарушают собственные международно-правовые обязательства. Так, например, Венгрия была готова принять у себя Путина, несмотря на ордер Международного уголовного суда. Символические визовые барьеры не заменяют этих решений и не повышают реальную безопасность в ЕС.

Стратегия ЕС по отношению к России

Здесь неизбежно встает более общий вопрос: есть ли у ЕС и Запада в целом внятная стратегия в отношении России, ее будущего и взаимодействия с российским обществом.

Текущее решение исходит из презумпции, что россияне — обобщенная «угроза безопасности», а гуманитарные исключения допустимы сугубо индивидуально. Насколько продуктивна стратегия изоляции, особенно в условиях длительного противостояния? На мой взгляд, нет.

Излишняя изоляция тех сегментов российского общества, которые всё еще сохраняют субъектность, затрудняет доступ к достоверной информации о том, что происходит в России, и сужает пространство для сотрудничества. Без этой информации и взаимодействия в Брюсселе окончательно сформируется герметичная «эхо-камера» евробюрократии, которая вряд ли будет способна принимать действительно продуманные и эффективные решения.

И наконец — о человеческом измерении. Война всегда ведет и уже во многом привела к взаимному «расчеловечиванию», к «инфляции языка», когда громкие слова теряют значение, и к обесцениванию достоинства. Следует остановиться.

Для россиян это означает, что стоит удерживаться от чрезмерной эмоциональной реакции на демагогию, сохранять достоинство и, главное, не забывать о продолжающейся войне и ее главных жертвах — украинцах. А для ЕС это означает, что необходимо соотносить безопасность с собственными принципами и не закрывать каналы, по которым можно спасать жертв и разговаривать с теми, кто остается потенциальным партнером на общем европейском континенте.